我国基本建设文物保护经费的立法趋向及相关问题


来源: 中国文物报    作者: 邢润源    发布时间:2011-5-10

  我国基本建设文物保护经费指的是为配合基本建设而进行的调查勘探发掘、文物迁建及拆除所需要的经费。本文试就我国基本建设文物保护经费的立法趋向、存在问题、完善措施及前景展望做如下探讨。
  一、我国基本建设文物保护经费的立法趋向
  (一)《文物保护法》颁布前
  新中国第一部有关文物保护的法律、法规是1950年5月24日中央人民政府政务院颁布的《古文化遗址及古墓葬之调查发掘暂行办法》。《办法》中没有直接规定基本建设文物保护经费的来源,但从对发掘团体的要求来看,发掘经费是由发掘团体自筹,根据当时的政治体制来看,发掘团体是国家的事业单位,其经费由国家全额拨付,因此,这个阶段基本建设文物保护费用,完全由国家承担。 1953年10月12日,中央人民政府政务院发布《关于在基本建设工程中保护历史及革命文物的指示》。《指示》也没有明确规定文物保护经费的来源,但从其规定的内容看,基本建设文物保护经费仍然由发掘团体负担,即仍由国家承担。1961年3月4日,国务院发布《关于进一步加强文物保护和管理工作的指示》,《指示》提出了“既对基本建设有利,又对文物保护有利”的双利方针,但对基本建设文物保护经费没有规定。
  1961年3月4日,国务院颁布了《文物保护管理暂行条例》,第九条规定:“凡因建设工程关系而进行文物勘探、发掘、拆除、迁移等工作,应当纳入建设工程计划,所需经费和劳动力,由建设部门分别列入预算和劳动计划。”《条例》明确提出基本建设文物保护经费由基本建设单位支付的规定,改变了以往基本建设文物保护经费由发掘团体自筹的情况。但从当时我国的政治体制和经济体制情况分析,基本建设文物保护经费的来源,仅仅是变换了一种支付方式,实质仍然是由国家承担。因为,当时我国实行的是高度的计划经济,所有工程须由国家计划立项,所有的投资全部由国家承担。
  (二)《文物保护法》颁布后
  1982年11月19日全国人大常委会颁布了《中华人民共和国文物保护法》,这是建国以来第一部文物保护的法律,标志着我国的文物保护已纳入了法制化的轨道。《文物保护法》第二十条规定:“凡因进行基本建设和生产建设需要文物勘探考古发掘的,所需费用和劳动力由建设单位列入投资计划和劳动力计划,或者报上级计划部门解决。”《文物保护法》关于基本建设文物保护经费的法律规定,基本上沿用了《文物保护管理暂行条例》的规定,仅增加了“报上级计划部门解决”的内容,但实质上却有了不同的变化。1982年,我国已经对外开放,经济体制由单一的计划经济转变为计划经济为主、市场经济为辅的双轨体制,实现了多种经济成分并存的局面。国家立项投资的基本建设涉及的文物保护经费由国家承担,但其他的私有经济和外资投资的基本建设的文物保护经费,则由投资者承担,出现了基本建设文物保护经费由国家和其他投资者分别承担的局面。随着我国市场经济的发展,社会主义市场经济制度的确立,企业成为经济独立的法人,成为市场经济的主体,基本建设文物保护经费由原来的国家承担逐步转变为由市场经济主体的基本建设单位(企业法人)承担。
  2002年10月28日,全国人大常委会通过了新修订的《文物保护法》,对文物保护工作进行了更为具体的规范,赋予了文物行政管理部门更多的行政执法权,对基本建设文物保护经费的规定做了具体的修订。《文物保护法》第三十一条规定:“凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘,所需费用由建设单位列入工程预算。”明确了基本建设文物保护经费完全由基本建设单位承担。即使在国家大的工程三峡工程、小浪底工程、南水北调工程等基建工程中涉及的文物保护经费,也是由基建工程的项目法人来负责支付,不是由国家直接支付,完全实现了基本建设文物保护经费由国家承担向基本建设单位承担的转变。
  对比建国以来我国文物保护的立法规范,可以看出我国基本建设文物保护经费的立法趋向:国家支付(1982年前)→国家、基本建设单位分别支付(1982年后)→基建单位支付(2002年后)。
  二、存在问题
  我国基本建设文物保护经费的立法规范,随着我国政治体制和经济体制的变化而变动,基本建设与文物保护二者的关系也随着立法规范的变化而改变,在不同时期,基本建设与文物保护的关系,也有着不同的变化。
  在由国家承担基本建设文物保护经费时期,基建单位在施工中发现文物,都能够遵守国家法规和政策立即停工,通报文物部门进行处理,保护文物的积极性普遍较高,对基本建设中的文物保护工作起到积极作用,使得大量的国家文物得以安全保护。如1972年长沙马王堆汉墓的发现,就是基建施工时发现,报文物部门处理,使罕见的国宝得以安全保护。1974年3月29日,陕西省临潼县晏寨公社下河大队西杨生产队在打机井时发现文物,报文物部门处理,使秦始皇兵马俑得以安全保护,流传后世。
  但随着社会主义市场经济的完善和发展,企业成为市场主体,不再是政府的下属部门,基本建设文物保护经费由基建单位支付,政府不再承担,基本建设和文物保护的矛盾也逐步暴露出来。其矛盾焦点就是文物保护经费的支付问题。虽然绝大多数的基建单位都能够按照《文物保护法》的规定进行文物勘探、发掘、迁建,在基本建设工程中做好文物保护,但不可否认的是在执行过程中,也出现了这样或那样的问题:一是不少基建单位认为法律规定本身不尽合理,发现的文物既然归国家所有,自己就不应出这部分经费,既然出了,就应当像自己生产出的产品一样归单位所有;二是占地范围内,虽有可能有文物埋藏,但也可能没有文物埋藏,既然这样,就不需要勘探;三是勘探的范围无明确的界限,从保证项目质量来考虑,能否只做基础下的,其余部分待需要时再做;四是文物多数在地下,看不见、摸不着,基本建设前列入预算的数量不好掌握;五是执法成本高和违法成本低的实际情况,也使不少人胆大妄为;六是个别承担勘探、发掘、迁建的部门,为降低成本支出,也有少勘探甚至漏探的情况发生;七是收费管理部门对勘探、发掘到底是行政事业性收费还是经营性收费或是列入成本支出政策的模糊解释,也使得基本建设方和文物部门常常受困于政策理解的矛盾之中。凡此种种,都使一些基本建设单位为达到减少经费支出,降低成本的目的,置《文物保护法》和国家政策的规定于不顾。近十几年来,因强行施工破坏文物的案件不断出现,且呈上升趋势,虽然各级文物行政管理部门多次进行严厉查处和各级新闻媒体不断曝光,社会舆论共同谴责,但仍难以遏制这股破坏文物的势头。更有甚者,有的地方甚至出现政府为吸引外来投资,把文物保护排除在基本建设之外,从而导致大规模破坏文物的恶性事件发生。
  由基建单位发现文物积极报告、保护国家文物,转变为个别基建单位违反《文物保护法》和国家政策的规定,在基建施工中,不进行文物勘探、发掘,不保护具有历史、文化、艺术价值的地面建筑,发现文物私自挖掘或偷偷掩埋或一推了之,这种情况与上世纪八十年代以前的文物保护工作形成鲜明的对比。究其原因,是由于法律规范规定的基本建设文物保护经费来源不尽完善所致。解决这个问题,必须从完善基本建设文物保护经费来源的规定入手。
  三、现阶段的完善措施
  《文物保护法》第三十一条的规定虽给基建单位设定了相关的义务,却没有在“法律责任”中设定违反法律义务应当承担的法律责任和处罚标准;而且该规范规定的基本建设文物保护经费,在时间上也相对滞后。若改变这种状况,就要对《文物保护法》的有关规定进行适当的修改。
  1.文物法应规定文物调查、勘探、发掘及迁建应在基建项目用地前进行,没有文物部门出具的基建占地范围无文物埋藏证明书,计划部门不予立项、土地部门不办理征地手续、建设管理部门不发放施工许可证,只有通过这样立法的形式,才能从源头上增强基建单位例行文物法的自觉性,解决基本建设文物保护经费来源问题,彻底制止破坏文物的事件发生。
  2.加大处罚力度。对以发展经济为借口,不执行文物法关于调查、勘探、发掘、迁建的有关规定,造成破坏文物后果的,要增加应承担的法律责任和处罚条款,这样就可以使得文物保护法既有对基建单位设定的法律义务,又有违反这一规定应当承担的法律责任,进而达到增强可操作性的良好效果。
  3.加大对基本建设文物保护经费的投入。我国是一个拥有五千年文明历史的古国,地下文物埋藏十分丰富。建国以来多数重大的考古发现都是配合基建项目而完成的,从实际情况来看,完全由基建单位出资进行项目内的文物清理工作,往往会有一定的局限性和不公平性,因为有的项目文物埋藏少,有的多些。《考古遗产保护与管理宪章》第三章立法与经济指出:“考古遗产为全人类所共有,因此每个国家有义务保证拨出足够的资金来用于考古遗产的保护。”因此,国家财政也应当加大对基本建设文物保护经费的投入。一要大幅度增加文物保护经费,并建立健全稳定的文物保护经费增长机制,切实例行国家保护文物主力军的责任,从而使各级文物部门有能力将本行政区域内文物特别是地下文物普查清楚并公布于众,避免基建单位出现选址在地下文物丰富地段,继而背上沉重的文物保护经费负担的情况发生;二要对配合基本建设过程中发现的重要文物进行经费补助,尽量减轻基建单位的负担,从而缓解基本建设与文物保护的矛盾;三要根据《文物保护法》第十条第四款“国家鼓励通过捐赠等方式设立文物保护社会基金,专门用于文物保护,任何单位或者个人不得侵占、挪用”的规定,建立各级文物保护基金,所筹基金除用于各级文物保护单位的维修、加固外,应适时对基本建设文物保护经费进行补充。四是可以发行文物彩票,将收入的一定比例用于文物保护事业;五是可以参照意大利等国做法,个人可以指定其缴纳的所得税特别用于文物保护事业,实现个人对社会公益事业的纳税志愿;六要进一步完善文化经济政策,明确对各级文物保护单位及发掘项目的捐赠可以抵税,使社会各界对文物事业的捐赠成为理解化、常态化、法律化,从而为文物事业的发展奠定稳定的物质基础。
  四、前景展望
  第一阶段,按照投资额的百分比向基建单位开征文化遗产税,最终实现由费改税的过渡。
  第二阶段,降低文化遗产税的缴纳比例。调查费可结合一、二、三次全国文物普查的办法由政府提供;由于勘探在发现文物的同时,兼具发现地道、枯井、窖穴等不良地质现象的功能,为保证建设工程质量,基建单位比较容易接受承担勘探费;由于发掘及迁建的结果归国家所有,因此发掘及迁建费应按照国际通行惯例由各级财政、基金会等共同承担,最终实现以国家保护为主,全社会包括基建单位共同承担经费的较为合理的格局,实现文物保护法所规定的立法宗义。
  第三阶段,在我国社会主义初级阶段发展到一定高度时,基建单位所交的调查、勘探、发掘及迁建等费用可抵税款。
  第四阶段,按照国际惯例,国家全额直接支付基本建设项目所需的各项文物保护费用。(网编:陆艳)

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